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政策性破产问题
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发布者:朱运德律师 阅读:3257

作者:沉岩

 

目前对国企的政策性破产仍在进行,如果新破产法通过,其与国企的政策性破产的关系如何处理,对此存在各种不同观点:

一是替代说,认为应当以新破产法完全替代政策性破产,在新破产法通过后,不再适用政策性破产,国企的破产完全受破产法调整。

二是双轨制说,即在新破产法通过后,仍然适用政策性破产。一般破产与政策破产并存。

三是折中说,认为破产法对政策破产既不是全面的替代,也不是使政策性破产继续不加限制地采用,而应当对现有的政策性破产实行必要的限制,使政策性破产仅在一定期间和范围内适用。 

 

不赞成双轨制说理由:

1、破产法对部分国企是不适用的,这显然会影响到法律的权威性和统一性。同时对国企实行政策性保护,不利于保护债权人,也不利于增进国企的竞争力。最终将会损害国企的利益。

2、破产法又是衡量是否为市场经济国家的重要标志,我们应当按照市场经济体制确立主体的退出机制。市场经济本质上要求市场主体的平等性,如果国企不受破产法调整,则其本质上就不是真正的市场主体。破产法也不是一部真正的市场经济破产法。

3、双轨制的存在也会损害银行的债权、担保债权。

 

依法破产与政策性破产的关键区别,不是对职工应否进行妥善安置,而是职工救济安置费用由谁承担。

1、前者规定由失业保险基金等社会保障基金中支付或由各级政府承担,后者则可以全部从破产财产包括抵押财产中支付,实质上是转嫁由全体债权人承担。

2、政策性破产是计划经济残余影响的产物,与市场经济下的破产制度无共同之处。它将社会保障制度误导入破产程序,与对职工劳动债权的保护无关,其实质是在保护职工权益的名义下保护各级政府的财政利益,是将本应由政府解决的问题、承担的费用,强制转嫁由债权人承担,其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿,而是通过行政干预(尽管已转化为法规形式)把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的“由债权人买单”的廉价方式。

    政策性破产规定,破产企业的土地使用权(无论无偿划拨取得还是有偿出让取得)及其他财产,即使已设置抵押等担保物权,其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置,而不清偿抵押权人。这是违背《担保法》、《城市房地产管理法》等法律法规的,不仅存在行政法规越权问题,而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全。政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业,其他企业不能享受优惠政策。这违背“法律面前人人平等”的原则。

政策性破产表面上看是以损害债权人利益的方式维护国有破产企业职工的利益,对稳定社会秩序起到一定作用。但若深入分析,其实是在损害国有企业及其职工的长远根本利益。交易人若对国有企业的债权在破产时得不到法律保护时,就不会与国有企业尤其是陷入经济困境者发生交易,这些企业将更快地倒闭破产,而其职工的利益必然会随之受到损害。

在破产立法中,政策性破产受到一些立法者尤其是债权人方面的强烈反对。最后形成的妥协性的意见是在国务院规定的期限和范围内保留政策性破产的适用。

 

在目前社会保障机制尚不健全的情况下,政策性破产仍有必要存在。这主要是因为国企的破产问题,特别是职工安置问题,是一个历史遗留问题,由于当前社会保障机制尚不配套,这些问题确实需要妥善解决,如果地方政府财政无力解决,完全通过破产程序解决,会使一部分职工得不到合理安排,导致社会矛盾加剧。期限的限制,只是一个权益之计。

适用范围上的限制,就是国企破产不是完全都不适用破产法,只是在某些方面不适用。



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